本稿は地方財政（地方行政全体ではない）が抱える諸問題のうち、財政収支赤字の問題について分析し、あわせて赤字削減問題のＮＰＯにとっての意味を探ることを狙いとしている。したがって赤字問題の背景にある地方経済の状況、地方財政の収入・支出構造、地方行政改革については別稿を必要とする。
地方財政が全体として赤字体質になったことを端的に示すのは、地方政府の地方債などの借入金残高の累増ぶりと公債費負担比率（一般財源のうち地方債の元利償還金のための費用に当てられた財源の割合）の上昇である（注）。９２年頃は中央政府財政にくらべ地方財政は比較的良好な状態とされていたから、最近数年間の悪化傾向はかなり急激なものであった。この傾向が続けば近い将来財政破綻も予想されるといってもよい。地方政府の財政破綻とは、借金返済の費用だけに新規の財源増加がすべて充てられ、新たな行政需要の増加には一切応じられないような事態としよう。
注）財政悪化の結果として、国から普通交付税の交付を受ける自治団体数も97年には最近での最高値となっている。
| 地方債現在高（Ａ） | 借入金残高（Ｂ） | （Ｂ）のＧＤＰ比 | |
| １９７５年度末 | １１．４ | １４．０ | ９．２ |
| ８０ | ２９．５ | ２９．５ | １５．９ |
| ８５ | ４２．７ | ５７．２ | １７．６ |
| ９０ | ５２．２ | ６７．０ | １５．３ |
| ９２ | ６１．１ | ７９．１ | １６．８ |
| ９３ | ７０．４ | ９１．３ | １９．１ |
| ９４ | ８０．５ | １０６．３ | ２２．２ |
| ９５ | ９２．９ | １２４．８ | ２５．５ |
| ９６ | １０１．２ | １３８．０ | ２７．４ |
注）（Ｂ）＝（Ａ）＋ 企業債残高 ＋ 交付税等特別会計借入金残高
いずれも普通会計負担分。９６、９７年度は見込み
参考）地方財政規模（９７年度地方財政計画）：８７兆５９６億円
中央政府一般会計予算（９７年度当初）：７７兆３９００億円
| 1974年度 | 1995年度 | |
| 大都市 | ７．２ | １４．４ |
| 中都市 | ６．６ | １２．３ |
| 小都市 | ６．７ | １３．４ |
| 町村 | ６．３ | １４．４ |
注）比率は加重平均。一般財源（分母）の規模(95年度)；大都市は約5兆円、中小都市は約１４兆円、町村は約８兆円。なお、警戒水準とされる１５％を上回る市町村は全体の４５．２％（１４６０）となっている（95年度）
地方財政収支は、中央のそれと同様に、
との影響をうけている。地方財政の赤字傾向への対応策を求めるためには、赤字額をこの３要因に照らして分析せねばならない。その際、地方財政だけを取り出して要因分析することには特有の困難さがある。
（ｂ）の景気がらみでは、地方財政と中央財政とが絡み合っているためである。例えば、景気後退で政府が財政面から景気対策を実施するとき、公共事業を増やすが、それを地方政府の単独事業でやるか、中央政府の補助金が付いた事業を増やすかで、地方財政への影響が異なってくる。所得税の減税にしても、地方税への影響分（減収）についての処置の仕方によって地方財政への影響は違ってくる。したがって景気後退の地方財政への影響を取り出すことは出来ても、「一義的」な関係を確定することはできない。端的に言うなら、中央財政当局と自治省との交渉で決まることがらである（もちろん議会の同意が条件だが）。
また、（ａ）の制度面では、地方政府による裁量の余地があり、例えば、社会保障制度の拡充により財政負担が増える（つまり赤字拡大となる）地方政府と、社会保障とは別の制度の拡充によって財政負担が増える地方政府とでは、赤字の要因が違うと考えねばならない。実際、介護保険制度の設計にあたって中央と地方政府とで負担をめぐって議論があったように、中央政府が決定する制度の運営方針により負担関係も変わってくる。
こうした困難を念頭に置きながら、政府全体の財政収支がＧＤＰの５―７％（９６、９７年についてのＯＥＣＤ推計、社会保障基金の黒字を除くベース）もの赤字を記録し、それに地方財政の赤字が占める部分も大きい現実に鑑み（約４割が地方というが正確な計算は不可能）、その原因について予備的な考察を加えることにしよう。
８０年代中期頃からの地方一般財源（地方税、地方譲与税、地方交付税の合計）の国庫支出金（国からのひも付きー使途特定―補助金）に対する比率の上昇は、地方財政収支を悪化させた主因のひとつである。この比率上昇の背景には、進められてきた補助金削減政策（整理合理化という）がある（注）。地方政府の段階で支出（行政サービス）水準を落とせないとすると、一般財源を増やして対応するほかなく、結果として国庫支出金に対する一般財源の比率が上昇する道理である。
注）ただし、９０年代に入ってからは削減テンポは落ち、９２―９６年度では件数、金額ともに増加している。
| 年度 | １９８０ | ８５ | ８９ | ９５ | ９６ |
| 比率（倍率） | ２．３４ | ３．２６ | ４．６３ | ４．０４ | ４．０２ |
注）一般財源；決算ベース（96年度は予算ベース）
国庫支出金；地方財政計画ベース
他方、歳出面からみると、後に述べる（ｂ）景気政策関連の支出を「投資的経費」とすれば、（ａ）に関する支出は「義務的経費」として括られているが、この経費の伸びは投資的経費の伸びを大きく下回ってきており、その限りでは財政悪化の主たる要因とはみられない。
ただ、義務的経費を種類別にみると、福祉関係費（老人、児童、生活保護、社会福祉）の増大が目立ち、また、その一般財源依存度の上昇もみられる。これは、長期的・制度的に拡大傾向にある福祉関係サービスの供給について、そのより多い割合が地方政府によって提供されてきたことを示している。
さらに、福祉関係以外の義務的経費については、詳細な分析は割愛するが、
を吟味する必要がある。
［本稿では省略するが、個々の地方政府財政の総合的な支出水準は誰が決めているかー誰に真の決定権があるか（制度的には議会であろうが）ーが明確でないことは、地方財政の基本的な問題でありー俗に「3割自治」と言われるもの―、赤字問題を契機に改めて論議されねばならない。ただ、現中央政府が消極的であるのは、分権推進委への諮問ぶりからみても察せられる］
| 一般財源等 | 国庫支出金 | |
| １９８０ | ４４．９ | ４４．７ |
| ８５ | ５４．６ | ３５．０ |
| ９３ | ６１．４ | ２５．２ |
| ９４ | ６０．６ | ２６．４ |
| ９５ | ５９．７ | ２７．１ |
| 義務的経費 | うち 人件費 | 投資的経費 | うち 単独事業 | |
| １９９０ | ４２．０ | ２８．４ | ２９．８ | １６．６ |
| ９１ | ４１．２ | ２７．９ | ３０．３ | １７．５ |
| ９２ | ４０．１ | ２６．９ | ３２．６ | １９．１ |
| ９３ | ３９．８ | ２６．５ | ３３．８ | １９．２ |
| ９４ | ４１．１ | ２６．９ | ３２．０ | １８．２ |
| ９５ | ４０．４ | ２６．１ | ３２．５ | １７．３ |
注）義務的経費：人件費以外は公債費、扶助費
投資的経費：単独事業以外は補助事業
上記経費以外はその他の経費：物件費、維持補修費、補助費、積立金、貸付金など
最近数年間の地方財政悪化の最大の要因は、今回の景気後退期における地方政府の積極的な公共投資増加（前述の投資的経費の増加）にあるとみられる。特に景気後退が長引いたうえ（経済企画庁の景気日付では９３年末には回復局面に入っており、格別長くはないが）回復テンポも捗々しくないため、数次にわたり大幅な公共投資の追加が行われたことが響いている。そうした景気政策の効果が十分に出て、景気が目覚しく立ち直り、地方経済も成長して所得や消費が増えれば、地方税収の増加して（注）、収支はそれ程悪化しなかったはずが、実際には公共投資の効果（乗数効果とよぶもの）は思わしいものではなかった。地方政府の多くが「誰も予測できなかった税収入の落ち込み」と評している現象にそれが現れている。
注）地方税収入の景気感応度は余り高くなく、むしろ地方交付税の増加を通じる効果の方が大きいとの見方もある。
| 中央政府分 | 地方政府分 | 名目ＧＤＰ | |
| １９９０ | １０．９ | ８．６ | ８．０ |
| ９１ | ２．９ | １０．５ | ５．６ |
| ９２ | ２８．５ | １５．６ | １．９ |
| ９３ | １７．２ | ９．１ | １．０ |
| ９４ | −２．３ | −０．９ | ０．５ |
| ９５ | １３．０ | ５．１ | ２．０ |
| ９６ |
重大な要因は阪神・淡路大震災による一時的（実際には中長期に亘る）支出増である。特に95年度における支出増加分は約２兆円に上り、同年の地方政府の総歳出の増加分約５．１兆円と比べると、その影響の大きさがわかる。
ところで、こうした制度・景気両面からの財政悪化（赤字拡大）が地方債増発などの借入金増加によって続けられたのは、借金のいわば肩代わりをしてくれた「財政投融資」制度によるところが大きい。95年度末の地方債発行残高約９３兆円のうち３２兆円が資金運用部によって保有され、市中銀行の保有額よりも多い。また、本制度の運用それ自体も地方財政とは間接的に係わってきている（関係公団、事業団、特別会計の財政を通じ）。
（本稿では立ち入らないが、税収不足になった場合に、交付税や地方債依存に走り、自ら自主財源を求める努力を放棄してもよい仕組みになっていることー一種のモラル・ハザードーをどう考えるか、も基本的問題である。）
＜参考＞
以上の地域マクロ的観察とは別に、都道府県別にも分析する必要がある．これは、地域により、特に国による支出（受益）が異なること、１人あたり税負担額が異なること、のためである．純受益地域（大多数の府県）では非効率な支出が多いと見られているため、当該地方政府の行財政改革の方針と密接に関連してくる．
地方財政再建は既定の政策課題であるが、改まって「なぜそれが必要か」を考えておかねばならない。単に中央政府が要請しているからといったことでないのはもちろんである。地方財政の制度・構造をそのままにすれば、赤字は拡大の一途をたどり、将来の税負担をとめどなく上昇させるほか道はないことになろう。制度的には地方財政の破綻（破産）ということは日本では有り得ないが（注）、その分、債務の返済負担が住民に長期間かかってくるはずである。それでよいとする住民はいないだろう。
注）地方政府が財政的に行き詰まると、地方財政再建促進措置法のもとで、財政再建計画をつくって実行することになっている。財政再建中は地方債の発行はほとんど禁止されるから、新たな行政需要に応えることはできない。
かつて地方財政は似たような再建目標をもったことがあった。８０年代の財政再建時の経験である。この時（８０年が行財政改革元年）は、中央政府による支出削減が中心で、地方財政の規模は縮小しなかった。そのカラクリは、国庫支出金（前述のように特定補助金など）の削減が地方交付税の増額に振りかわったことにあり、地方が事業量そのものを見直して削減した結果ではない。その意味では、地方財政は戦後初めての厳しい財政再建の仕事にとりかかっていると言っていいかもしれない。
自治省は７月に各省庁に地方財政再建への協力を要請した。各省庁に要請するのは、「国」の財政負担を地方に押し付けないでほしいとの趣旨である。その背後には、国・地方の役割が明確にされつつあるし、またされねばならないとの認識がある。
なお、地方分権推進委の勧告（特に第二次）の地方財政に対する影響については、勧告が「国による地方への関与の縮小・廃止」を目指しているため、仮に機関委任事務に関して国の義務権限の地方への委譲が実現しても、財源は一般会計で確保されるため、地方の財政的負担が増えることはない。その関係では、仮に国庫補助負担金の整理合理化（勧告が重視しているもの）が進められる場合には、地方税・地方交付税などの必要な一般財源を確保したうえでの負担金の廃止・縮減となるはずである（注）。また、勧告は地方分権そのものによっては、国・地方を通じての国民の税負担を引き上げないことを前提にしているため、地方税の充実も税源の委譲によるしかない。
なお、分権委は次に国の権限・業務の地方政府への委譲について検討する予定になっており、委譲は当然財源問題もふくむため、中央・地方財政の関係も論議されるものと思われる。
注）勧告では、廃止補助事業の予算を地方税や地方交付税に組み入れる、とは言っていないため、自治体には不安感が残っている。
中央政府の財政に依存してきた地方財政を変革して、自立した財政制度を確立するために、様々な提案がされてきた。地方分権制度を検討する過程でもこの問題にふれることはあったが、分権委は「地方分権によっては国・地方全体での税負担を上げない」との原則で議論がされ、財政制度の基本問題には切り込まなかった（注）。橋本総理の意向は「税問題は別機関でやる」ということであり、問題は先送りになっている。ただ、世論から判断すれば、以下のようにおおまかな方向は明確になりつつあるのではないか。
注）勧告によれば、税財源については「国と地方の税源配分を検討しながら、地方税の充実確保を図っていく」としており、地方債の発行許可制も事前協議制になるのは財政構造改革の終了後とされている。
＜参考＞
経済企画庁経済研究所による最近の分析（９７．６）では、国庫補助金や地方交付税による地域間の所得の再分配効果は、８０年代以降強まりこそすれ、地方分権の流れとは逆に低まってはいないーつまり、中央政府の地域間再分配政策の成功？ーとの結論が出ている．それを踏まえながら、特に純受益地域を中心として制度改革を迫るためには、「地域別に見た受益と負担との乖離は、規律ある財政運営のために許されないこと」という原則への完全な合意がなにより必要である．
地方政府の財政再建策（計画）は９６―９７年度にまとめられ、多くは実施過程に入っている。９７年度一般会計予算（都道府県）ではなお２．２％の増加（当初予算比）ではあるが、５都県ではマイナス、単独事業で半数の都県がマイナスとなり、下期の景気状況にもかかわらず投資的事業の追加の動きもない。計画自体は国の財政構造改革案を待たずに決められているため、今後さらに修正されながら、改定版が実施されていくだろう。特に公債費負担が重い自治体と実質収支が赤字の自治体（注）には財政再建計画が義務づけられる。
注）前者は６１市町村、後者は１２市町村（９５―９６年度）、なお実質収支とは歳入と歳出の差から翌年度への繰越額を除いた額。
次に、来９８年度の国の方針についてみておこう。
さしあたり98年度の地方財政計画について自治省は次の2点を公約した。
１．の関係では、公共投資全体の削減は既に始まっており、今年度はその影響が出ている。問題は、来年度（９８）以降の削減と公共事業に依存した地方経済の構造転換の見通しとの関係である。早くも、国費による公共事業７％削減の影響を逃れるべく、中央政府における公共事業の地域配分率の変更を働きかける動きがあるが、地方政府による単独事業についても、国の補助金のカット分（例えば廃棄物処理施設の建設）を単独事業に振り替える動きもある。いずれにせよ、削減を逃れる程度に応じて、義務的経費削減への圧力が違ってこよう。つまり、公共事業への依存度が高い程、一般行政サービス経費の削減の度合が厳しくなるだろう。その義務的経費では、社会保障、文教を中心に補助金の削減が焦点だが、給付水準や利用者負担の見直しをふくむ制度改革がないなかでは、大幅削減には限界があるものとみられる。
また、補助金のうちの奨励的補助金（法律に基づかない）については、財政構造改革の一環として２０００年まで毎年一律１０％程度の削減が決まっているが、この関係で地方政府でも見直しの余地があるかどうかである。なお、今後は新規の補助金は５年以内のサンセット方式（５年で原則廃止）が適用される。
2．の関係では、単独事業以外でも歳出要因は多く、地方債の元利償還金自体も1兆円以上増える見込みであり、交付金増加の見通しがポイントになる。自治省は8月末の概算要求で交付金を１４％増（１７．７兆円）としたが、一般会計歳出の抑制目標からすれば、そのまま認められることはないと思われ（一般会計歳出中、交付金のウエイトは約2割）、要求額からの削減分は地方債発行予定額（来年度は２５．２％減）の増加（予定額の減少率の引下げ）となったり、交付税特別会計からの借入という「隠れ借金」化する可能性もある。
また、行政改革は不断の推進が重要とされ、85年の「地方行政改革大綱」通達以降、改革努力がなされてきている、という評価になっている（自治省）。これは、結果として92年までは、実質収支の赤字団体が減ってきたことや財政再建促進特別措置法の適用団体が１団体しかない（ただし、ピークでも11団体）ことを理由にしているが、実際には、93年からは再び赤字団体数は増加に転じている。これを普通交付税不交付団体数でみれば、97年度には14年ぶりの少ない数（１２３団体・・ピーク88年の１９４団体）になった。行革は、その財政的効果から判断すれば、不十分といわざるを得ないのではないか。
前述したように、自治省は財政悪化が著しい市町村に対し、来98年度からの財政健全化計画の策定を義務づけることにしている。計画では、行革推進の具体策、目標を明確にする。この場合の「アメ」は通常の地方交付税に上乗せする特別交付税の支給である。
次に、いくつかの地方政府の財政再建策の内容を見ると、次のような特長がある。なお、都道府県中、財政赤字度が最も高い大阪府の財政健全化方策案を＜
＞に 記した。
２.既存事業の見直しが主体である。見直しでは、
縮小（一部廃止、統合）
凍結、繰り延べ
ゼロベース査定、削減額の目標提示（シーリングに代わるもの）
民間・外部委託への切り替え（注）
例）学校給食、登校時の学童誘導、保育所（公設民営）、ゴミ収集など清掃事業
在宅福祉、道路の維持補修、施設管理
例）「時のアセスメント」（北海道）、「事務事業評価システム」（三重県、茨城県）、
「公共事業審査会」（富山県）
公共事業のコスト削減計画
土地先行取得の見直し・・公共事業抑制方針との整合性
――評価：同上１．
受益者負担の適正化の検討が不足・・例）保育料（公立は私立の半額）
注）学校・庁舎警備、文化スポーツ施設の管理などの直営事業をすべて民間委託した場合の節約効果―年３０億円／人口１０万自治体、自治体直営の半額（地方自治経営学会試算）
大阪府＜主要４５事業の見直し、凍結継続―府庁舎建設など＞
職員数削減、給与見直し（体系、手当など）、組織再編（スリム化）
例）数値目標設定（職員数などー行革の年度実施計画策定、公表）
――評価：赤字縮小への貢献度は大きくないがデモ効果大きい
大阪府＜一般行政管理職手当職員採用７割減、管理職手当削減、選択定
年制、３３００人職員減―2000年度末までに＞
4．諸経費の節減
例）外郭団体（第二の市役所・・全国で９千余）の統廃合、合理化・・具体的目標（削減数など）、独立経営手 法、ー財政改革ではないが、業績評価制度、情報公開対象に追加など
赤字公営企業（約１５００億円）の再編・統合・・広域化、複合化、民営化、廃業
既存補助・委託金の見直し
施設利用料見直し
――評価：さらに支出削減貢献度は小さいが、遅々とした進捗度合
例）市町村合併（基礎的自治体）・・ただし、財政健全化への寄与は結果論か
広域行政（都市連合、地域ブロック）
「予算節約奨励制度」（三重県）・・節約額を申告し実現した額の半分を新規事業に振り向ける
補助金入札（運輸省）・・地方バス路線につき（自治体負担額約５００億円）
指定金融機関制度の見直し
６．総合評価：結果として、赤字削減の目途が立っているとはいえない
＜９７年度からの財源不足予定額６９１６億円に対し、年間削減額は３００億円程度＞
こうした実態から、景気が力強い拡大を示して政府全体の税収が大きく回復しないかぎり、債務がさらに増え続けるか、新たな財政再建策を策定せねばならないのではないか。
ＮＰＯが関係するのは、地方行財政改革だけでなく政府行財政全般である。仮に、中央政庁再編によって中央政府の守備範囲が、外交、防衛、マクロ経済政策などに限定されていくとしても、ＮＰＯ活動の広がりやその精神からすれば、中央政府の限定された行政活動もＮＰＯが協働することでその成果はより向上すると思われる。例えば、今回財政構造改革の決定によってＯＤＡ予算は大きく削減されるが、ＮＧＯ（国際活動ＮＰＯ）への配分枠が比例して削減されるようなら、ＯＤＡ政策への評価は著しく低下するだろう。ＮＧＯはそれを黙過してはならない。
とはいえ、多くのＮＰＯ―特に住民に近い所にいるーにとって、財政改革についての最大の関心事は地方政府の行財政改革にあり、それを整理して示せば、
例）・「公（地方政府）」の役割（「民間」の役割との関係における）の明確化
―ｓｕｂｓｉｄｉａｒｉｔｙ（補完性、権限配分）原則の適用
どこまで「公」がやるべきか（行政の守備範囲）についての合意
・効率性の検討・・特に地方政府間でのコスト比較
［ヤードスティック規制制的の考え 方の適用―（注）など］
注）当該事業について関係自治体のうちで最も効率的な自治体のコストを上 限とするような事業設計を義務づけること
である．
−９７．１２．１７脱稿―
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